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12 de agosto de 2026
Artigo de: Redação
Por Raphael Gomes*
Todo Estado de Direito convive com uma tensão permanente. De um lado, o Direito precisa evoluir. Normas são alteradas e aperfeiçoadas e interpretações administrativas amadurecem à medida que a sociedade se transforma. De outro, cidadãos, empresas e investidores organizam suas atividades confiando justamente na estabilidade das regras que orientam suas decisões.
Conciliar essas duas forças aparentemente opostas talvez seja uma das funções mais importantes da segurança jurídica.
A segurança jurídica não exige que o Estado nunca mude de entendimento. Exige apenas que ele não trate o passado como se a interpretação atual sempre tivesse existido.
Essa distinção, embora aparentemente simples, possui enorme relevância econômica. Grandes investimentos em infraestrutura não são estruturados apenas sobre a leitura da legislação vigente. Eles são construídos, sobretudo, sobre a confiança de que o próprio Estado continuará aplicando suas normas de maneira coerente, previsível e institucionalmente responsável. Sempre que essa confiança é abalada, aumenta a percepção de risco regulatório, eleva-se o custo do capital e, inevitavelmente, esse custo acaba sendo suportado pelo consumidor.
Foi exatamente para enfrentar esse problema que a Lei nº 13.655/18 promoveu uma das mais relevantes alterações da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). Ao inserir o art. 23, o legislador reconheceu que mudanças de orientação administrativa podem produzir impactos tão relevantes quanto alterações legislativas e, justamente por isso, determinou que elas sejam acompanhadas de regras de transição para assegurar adaptação dos administrados.
O raciocínio pode parecer sofisticado. Mas sua lógica é extremamente simples.
O legislador percebeu que a evolução do Direito não ameaça a segurança jurídica. O que a ameaça é a forma como essa evolução ocorre. A LINDB não pretende impedir que a Administração Pública reveja interpretações. Tampouco exige que entendimentos considerados inadequados sejam perpetuados indefinidamente. O que ela procura preservar é algo muito mais valioso: a confiança legítima depositada pelos particulares na atuação do próprio Estado.
É justamente sob essa perspectiva que merece reflexão uma recente controvérsia envolvendo a autoprodução de energia elétrica.
Após a entrada em vigor da Lei nº 15.269/2025, a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) consolidou o entendimento – posteriormente aplicado pela Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE) – de que novos arranjos de autoprodução não poderiam mais utilizar centrais geradoras detentoras apenas de registro, sob o fundamento de que o art. 16-B da Lei nº 9.074/1995 passou a exigir que o autoprodutor fosse titular de outorga.
Até aqui, tudo parece conduzir à conclusão que rapidamente se disseminou pelo mercado: a Lei nº 15.269 teria alterado o conceito de autoprodução e criado um novo requisito para seu enquadramento.
Porém, a premissa é falha.
Uma leitura mais atenta do ordenamento jurídico revela que o Decreto nº 2.003/1996 já disciplinava a autoprodução mediante concessão ou autorização. Sob esse aspecto específico, sua redação é até mais explícita do que a do atual art. 16-B da Lei nº 9.074/1995.
Ou seja, onde exatamente está a novidade jurídica?
Caso o requisito da outorga tenha realmente surgido apenas com a Lei nº 15.269, como explicar que o Decreto nº 2.003, editado quase trinta anos antes, já previsse expressamente a concessão e a autorização como formas de exploração da autoprodução?
Não pretendo responder, neste espaço, se a interpretação atualmente adotada pela Aneel está correta ou equivocada. Essa discussão continuará ocupando a agência, os agentes setoriais e, provavelmente, o Poder Judiciário.
O ponto que me parece mais interessante é outro.
A exigência de outorga decorre da leitura sistemática entre a Lei nº 9.074/1995 e o Decreto nº 2.003/1996, de modo que a principal novidade não foi sob o aspecto legislativo. A alteração que ocorreu foi em relação à interpretação que Aneel passou a conferir ao conjunto normativo.
Como a inovação foi interpretativa – e não legislativa – então a controvérsia passa a envolver diretamente o art. 23 da LINDB, concebido exatamente para disciplinar mudanças de orientação administrativa.
Mas afinal, qual é a verdadeira finalidade de uma regra de transição?
Ela não existe para impedir mudanças. Sua função é permitir que aqueles que organizaram investimentos e estruturaram seus negócios segundo determinada orientação administrativa possam adaptar-se, de maneira gradual, proporcional e previsível, à nova realidade jurídica.
Sob essa perspectiva, o debate deixa de ser sobre a duração da transição. Passa a ser sobre o seu objeto.
A transição poderia impactar projetos estruturados sob a orientação anteriormente vigente ou deveria limitar-se a preservar, temporariamente, o direito de os consumidores implementarem seus projetos que já vinham sendo estruturados?
No caso concreto, a solução adotada pela Aneel consistiu em permitir que projetos já constituídos e cadastrados como autoprodução permaneçam enquadrados como autoprodução por mais três anos, vedando imediatamente a constituição de novos arranjos envolvendo usinas detentoras de registro.
É legítimo questionar se essa solução corresponde ao conceito de regra de transição concebido pelo art. 23 da LINDB ou se, na realidade, disciplina apenas os efeitos temporais de relações jurídicas já constituídas.
Transição pressupõe adaptação. Não apenas postergação dos efeitos da mudança.
Essa discussão transcende, em muito, o caso da autoprodução.
Nos últimos anos, o setor elétrico brasileiro vem acumulando episódios em que mudanças legislativas, regulatórias ou interpretativas alteraram expectativas legitimamente construídas pelos agentes econômicos. A conversão da Medida Provisória (MP) nº 1.304/2025, a tramitação do Projeto de Lei (PL) nº 5.017/2019 e a própria implementação da Política Nacional de Acesso ao Sistema de Transmissão (PNAST) revelam que o maior desafio talvez já não esteja apenas no conteúdo das mudanças, mas na forma como elas são implementadas.
Porque investidores observam, sobretudo, como o Estado trata aqueles que confiaram nas interpretações anteriormente adotadas por suas próprias instituições.
É esse comportamento institucional que molda a percepção de risco regulatório, influencia o custo do capital e determina, em última análise, a disposição de investir no País.
A verdadeira função das regras de transição nunca foi preservar o passado. Seu papel sempre foi construir uma ponte segura para o futuro. Quando essa ponte deixa de existir, não é apenas a confiança dos agentes diretamente afetados que se enfraquece. Enfraquece também a confiança daqueles que ainda decidirão investir.
No fim, a segurança jurídica não se mede pela capacidade de impedir mudanças. Mede-se pela capacidade das instituições de promovê-las sem romper a confiança que elas próprias ajudaram a construir. Porque, em infraestrutura, a confiança perdida raramente se recompõe na mesma velocidade em que uma nova lei é publicada.
*Raphael Gomes é sócio e head da área de Energia e Recursos Naturais do Lefosse e escreve periodicamente para a Coluna Legal, da Broadcast.
Os artigos publicados pela Broadcast expressam as opiniões e visões de seus autores.
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